1. Overordnet målsetting

Byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven1 (pbl.) har som formål å sikre at byggetiltak gjennomføres i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Videre skal loven sikre at det enkelte byggetiltak blir forsvarlig utført. Plan- og bygningsloven overlater i stor grad ansvaret for oppfølging av lovens krav til dokumentasjon og teknisk utførelse til tiltakshaver og ansvarlige aktører i byggesaken. Byggesaksbehandlingen er dermed basert på tillit til aktørene. Saksbehandlingen skal legge til grunn de innkomne opplysningene i saken, kontrollere at saken er tilstrekkelig opplyst i henhold til forvaltningsloven2 § 17, samt påse at alle ansvarsområder er belagt med ansvarsretter, jf. pbl. § 21-4.

For å oppnå sentrale målsettinger om kvalitet i bygg og forsvarlig utførelse, er det derfor viktig å følge opp at aktørene er bevisst sitt ansvar og jobber systematisk med å kvalitetssikre arbeidet sitt, slik at de følger lovgitte krav og tillatelser. Kommunens tilsyn og ulovlighetsoppfølging er nødvendig for å kunne avdekke og følge opp feil i byggetiltakene, ulovligheter i byggesaker og på eksisterende byggverk. Videre er det av vesentlig betydning at avvik tilknyttet byggesakene lukkes (tilsyn) og at ulovlige tiltak følges opp og rettes (ulovlighetsoppfølging), slik at byggesaksbehandlingen ikke mister sin funksjon.

Tilsyn og ulovlighetsoppfølging, slik loven legger opp til, vil kunne være nyttig for både byggenæringen og innbyggerne. På sikt vil dette kunne være arbeidsbesparende for alle parter, inkludert bygningsmyndigheten. Et velfungerende system for tilsyn og ulovlighetsoppfølging vil også etter hvert virke holdningsskapende, og motvirke oppfatninger om at det er «lettere å få tilgivelse enn tillatelse» i byggesaker. Overordnet målsetning for tilsyn og ulovlighetsoppfølging i Lillestrøm kommune sammenfattes etter dette slik:

    • Bidra til å sikre god kvalitet på bygg og at tiltak gjennomføres i tråd med gitte tillatelser og gjeldende bestemmelser
    • Bidra til å skape holdninger for god byggeskikk og god kvalitet i bygg
    • Styrke respekten for regelverket og overholdelsen av dette i byggesaker

2. Lovgrunnlag

Innledning
Kommunen er pålagt å ha en strategi for tilsyn og ulovlighetsoppfølgning som en overordnet plan for tilsynsvirksomheten. Innholdet i strategien er fastsatt i byggesaksforskriften3 (SAK10) § 15-1. Strategien skal gi oversikt over reglene for tilsyn og ulovlighetsoppfølgning, samt kommunens prioritering. Det rettslige grunnlaget for kommunens tilsyn og ulovlighetsoppfølgning følger av plan- og bygningsloven kap. 25 (tilsyn) og kap. 32 (ulovlighetsoppfølgning).

1 LOV-2008-06-27-71
2 LOV-1967-02-10
3 FOR-2010-03-26-488

Tilsyn
Tilsyn er avgrenset til konkrete byggesaker, både omsøkte og ikke-omsøkte tiltak. Etter plan- og bygningsloven § 25-1 kommunen har plikt til å føre tilsyn i byggesaker, og skal føre tilsyn i slikt omfang at det kan avdekkes regelbrudd. Kommunen kan føre tilsyn når som helst i byggeperioden og inntil 5 år etter at ferdigattest er gitt. Kommunen har likevel ikke plikt til å undersøke alle byggesaker, og kommunens tilsynsplikt gir heller ikke grunnlag for erstatningskrav dersom
kommunen ikke oppdager avvik eller ulovligheter ved tilsyn. Tilsyn er en undersøkelse som skal trekke konklusjoner på grunnlag av fakta, og tilsynet må derfor
etterstrebe å få frem all relevant fakta i saken og vurdere disse funnene objektivt. Konklusjonen av et tilsyn skal alltid fremgå i en tilsynsrapport. En tilsynsrapport er ikke et enkeltvedtak og kan derfor ikke påklages.

Ulovlighetsoppfølging
Etter plan- og bygningslovens § 32-1 har kommunen har plikt til å forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Oppfølgningsplikten gjelder alle former for ulovligheter etter plan og bygningsloven. Målet med å forfølge overtredelsen er å sørge for at forholdet blir bragt i samsvar med plan- og bygningsloven, enten ved søknad og godkjenning eller retting. Plan- og bygningsloven med forskrifter er omfattende, og sammen med bestemmelser i
kommuneplaner og reguleringsplaner er det et stort omfang av regler som skal håndheves. Plan- og bygningsloven § 32-1 annet ledd gir kommunen adgang til å unnlate oppfølgning av ulovlige forhold som er av mindre betydning. Avståelsen betyr ikke at forholdet blir lovlig. Det vil fremdeles hefte en ulovlighet ved eiendommen. Beslutning om å ikke følge opp en ulovlighet er ikke et enkeltvedtak, og kan derfor ikke påklages.

3. Virkemidler og reaksjoner

Plan- og bygningsloven har bestemmelser om hvilke virkemidler og reaksjoner som kan benyttes for å forfølge overtredelser. Virkemidlene og reaksjonene skal bidra til at avviket eller ulovligheten rettes slik at situasjonen blir i tråd med gitte tillatelser og gjeldende bestemmelser. Før virkemidlene eller reaksjonene vedtas, skal den ansvarlige varsles. Nedenfor gis det en kort oversikt over virkemidlene i plan- og bygningslovens kapitler 23, 31 og 32:

      • Frata ansvarsrett og advarsel om å frata ansvarsrett: ansvarsretten skal fratas ved alvorlige overtredelser, manglende dugelighet, pålitelighet og ved manglende kvalifikasjoner
      • Pålegg om retting og stans: kan omfatte retting, opphør av bruk, forbud mot fortsatt virksomhet og stans av arbeid
      • Pålegg om stans og opphør med øyeblikkelig virkning: kan være aktuelt dersom en bygning er tatt i bruk uten nødvendig tillatelse, eller dersom arbeider er igangsatt uten tillatelse
      • Tvangsmulkt: skal sikre rettidig oppfyllelse av pålegg. Tvangsmulkt ilegges som et engangsbeløp, en løpende mulkt eller en kombinasjon av engangsbeløp og løpende mulkt
      • Overtredelsesgebyr: kan ilegges selv om det er gitt pålegg som er etterkommet. Det må påvises skyld i form av forsett eller uaktsomhet 
      • Forelegg: manglende etterlevelse av pålegg kan følges opp med forelegg. Den ansvarlige kan bringe forholdet inn for domstolene dersom forelegget ønskes overprøvd
      • Omgjøring av vedtak etter forvaltningsloven: kan være aktuelt der vedtak er gitt på uriktig grunnlag
      • Politianmeldelse: melding til påtalemyndighetene ved alvorlige eller gjentatte overtredelser

4. Tilsyn

Målsetting
Kommunens overordnede mål med tilsyn er å påse at tiltak oppføres med god kvalitet, samt å forebygge og redusere byggefeil. Tilsyn har videre som mål å bidra til at aktørene er kjent med og følger regelverket, og at de gjennomfører sine oppgaver i henhold til ansvarsretten. Lillestrøm kommune fokuserer i hovedsak på tilsyn i pågående byggesaker. Tilsyn føres da parallelt med byggesaksbehandlingen, og det er viktig at tilsynet åpnes tidlig i byggesaksprosessen. Kommunen har som mål å føre tilsyn tilsvarende minst 10 % av antall byggesaker årlig. Antall utførte tilsyn beregnes ut ifra antall tema det føres tilsyn med.

Prioriteringer

      • Kommunen skal prioritere stedlig tilsyn ved søknad om midlertidig brukstillatelse og ferdigattest, for nye boenheter, nye bygg og bruksendringer.
      • Kommunen skal i en toårsperiode fra 1. januar 2024 prioritere tilsyn med at det er utarbeidet dokumentasjon for oppfyllelse av krav til sikkerhet mot naturfarer, og at etablering av hybler eller boenheter i eksisterende bygg er lovlige og godkjente jf. SAK § 15-3
      • Kommunen skal prioritere sikkerhet i bruk og tilgjengelighet.
      • Kommunen skal prioritere tilsyn med kvalifikasjoner i foretakene. Lillestrøm kommune vil prioritere saker med konsekvenser for innbyggernes sikkerhet og saker med byggefeil.

5. Ulovlighetsoppfølging

Målsetting
Kommunens ulovlighetsoppfølgning skal sikre at ulovlige forhold blir rettet, samt å følge opp med sanksjoner ved alvorlige overtredelser. Ulovlighetsoppfølging har også en forebyggende dimensjon, ved at det blir mindre fristende å be om tilgivelse heller enn tillatelse.

Prioriteringer

      • Forhold som kan medføre fare for liv og helse
      • Forhold som omhandler sikkerhet mot kvikkleireskred
      • Forhold som omhandler ulovlige byggearbeider som medfører fare for at miljøkvaliteter forringes i landbruks-, natur- og friluftsområder. Spesielt fokus i Nordre Øyeren naturreservat.
      • Etablerte boenheter uten byggetillatelse

Unnlatt oppfølging
Kommunen kan unnlate oppfølgning av ulovlige forhold som er av mindre betydning, jf. Plan- og bygningsloven § 32-1 annet ledd. At kommunen unnlater oppfølgning innebærer ikke at utførte tiltak er lovlige. Det er den som eier eiendommen som har ansvaret for at alle tiltak på eiendommen er lovlige. Vurderingen av om oppfølgning skal unnlates må gjøres konkret i hver sak.

Tiltak der Lillestrøm kommune vil vurdere om det kan unnlates oppfølging:

      • Mindre tiltak som ikke påvirker allmenn sikkerhet, miljø eller helse negativt 
      • Brudd som anses å være mindre alvorlige og ellers ivaretas av privatrettslig lovverk
      • Tiltak som etter byggesaksforskriften er unntatt søknadsplikt, men som er avhengig av dispensasjon
      • Tiltak på kommunal grunn som kan følges opp av kommunen som grunneier, eller med hjemmel i særlovgivningen.
Det understrekes at dette er saker hvor det kan vurderes å unnlate oppfølging. Vurderingen må gjøres konkret i hver enkelt sak.

6. Samarbeid med andre myndigheter

Samarbeid med andre aktuelle myndigheter er vesentlig for å avdekke avvik, aktører med manglende kompetanse, ulovligheter med mer. Lillestrøm kommune vil samarbeide med Nedre Romerike brannvesen, Arbeidstilsynet, Skatteetaten, Mattilsynet og Politiet.

7. Finansiering

Tilsyn og ulovlighetsoppfølging er finansiert gjennom byggesaksgebyrene som følger av kommunes gebyrregulativ etter selvkostforskriften. I all hovedsak er det ordinær saksbehandling som dekker finansieringen. Sanksjonsmulighetene tvangsmulkt og overtredelsesgebyr dekker i liten grad ressursbruken.

8. Ressurser

Ansvar for tilsyn og ulovlighetsoppfølging i byggesaker er lagt til kommunalområdet Byggesak innenfor tjenesteområdet Samfunn og kultur. Tilsyn og ulovlighetsoppfølging er skilt ut som en egen fagenhet, for å sikre synliggjøring og prioritering av ressurser.

Organisasjonskart over byggesaksavdelingen

9. Rapport og revidering

Tilsynsrapporter skal utarbeides etter hvert tilsyn i tråd med byggesaksforskriften § 15-2, og arkiveres i den enkelte tilsynssak. Det skal utarbeides årlig rapport over enhetens aktivitet ved utgangen av hvert år. Antallet innkomne og avsluttede ulovlighetssaker skal rapporteres, samt antallet åpnede og avsluttede tilsyn.

Strategien skal revideres hvert andre år.