1. Overordnet målsetting

Byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven1 (pbl.) har som formål å sikre at byggetiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Videre skal loven sikre at det enkelte byggetiltak blir forsvarlig utført.

Plan- og bygningsloven overlater i stor grad ansvaret for oppfølging av lovens krav til dokumentasjon og teknisk utførelse til tiltakshaver og ansvarlige aktører i byggesaken. Byggesaksbehandlingen er dermed basert på tillit til aktørene. Saksbehandlingen skal legge til grunn de innkomne opplysningene i saken, kontrollere at saken er tilstrekkelig opplyst i henhold til forvaltningsloven § 17, samt påse at alle ansvarsområder er belagt med ansvarsretter, jf. pbl. § 21-4.

For å oppnå sentrale målsettinger om kvalitet i bygg og forsvarlig utførelse er det derfor viktig å følge opp at aktørene er seg sitt ansvar bevisst og jobber systematisk med å kvalitetssikre arbeidet sitt, slik at de følger lovgitte krav og tillatelser. Kommunens tilsyn og ulovlighetsoppfølging er nødvendig for å kunne avdekke og følge opp feil i byggetiltakene og ulovligheter i byggesaker og på eksisterende byggverk. Videre er det av vesentlig betydning at avvik tilknyttet byggesakene lukkes
(tilsyn) og at ulovlige tiltak følges opp og rettes (ulovlighetsoppfølgning), slik at byggesaksbehandlingen ikke mister sin funksjon.

Tilsyn og ulovlighetsoppfølging slik loven legger opp til vil kunne være nyttig for både byggenæringen og innbyggerne. På sikt vil dette kunne være arbeidsbesparende for alle parter, inkludert bygningsmyndigheten. Et fungerende system for tilsyn og ulovlighetsoppfølging vil også etter hvert virke holdningsskapende, og motvirke oppfatninger om at det er «lettere å få tilgivelse enn tillatelse» i byggesaker.

Overordnet målsetning for tilsyn og ulovlighetsoppfølgning i Lillestrøm kommune sammenfattes etter dette slik:

  • Bidra til å sikre god kvalitet på bygg og at tiltak gjennomføres i tråd med gitte tillatelser og gjeldende bestemmelser.
  • Bidra til å skape holdninger for god byggeskikk og god kvalitet i bygg.
  • Styrke respekten for regelverket og overholdelsen av dette i byggesaker.

2. Lovgrunnlag

I henhold til pbl. § 25-1 andre ledd skal kommunen føre tilsyn i slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd. Av byggesaksforskriften2 (SAK10) § 15-1 fremgår det at kommunen skal utarbeide en strategi for tilsyn. Den skal inneholde målsetting, organisering, utvelgelser og prioriteringer, samt rapporteringsrutiner.

Videre skal kommunen etter pbl. § 32-1 forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Nedenfor redegjøres kort for lovgrunnlaget for tilsyn og ulovlighetsoppfølging.

1 LOV-2008-06-27-71
2 FOR-2010-03-26-488

Tilsyn

Kommunen har plikt til å føre tilsyn med at tiltaket gjennomføres i samsvar med gitte tillatelser og gjeldende bestemmelser, samt at ansvarlige foretak er kvalifisert. Tilsynsplikten følger av § 25-1 og er nærmere presisert i § 25-2. Kommunen skal føre tilsyn i et slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd.

Utover tilsynsplikten i § 25-1 avgjør kommunen selv i hvilke saker og på hvilke områder det skal føres tilsyn. Kommunen kan føre tilsyn når som helst i løpet av byggesaken og inntil 5 år etter at ferdigattest er gitt. Kommunen kan foreta forebyggende undersøkelser, eller undersøkelser pga. feil eller mangler.
Tilsyn kan dermed åpnes i pågående byggesaker og inntil 5 år etter at ferdigattest er gitt, jf. pbl. kapittel 25.

Kommunen kan føre ulike former for tilsyn, herunder dokumenttilsyn, byggeplasstilsyn og intervjutilsyn.
Kommunen kan føre tilsyn med alle tiltak som faller inn under tiltaksbegrepet i pbl. § 20-1. Tema og tilsynsform velges ut fra det som vurderes som hensiktsmessig i byggesaken.

Ulovlighetsoppfølgning

Dersom ulovligheter avdekkes, enten ved tilsyn, innmelding eller eget initiativ, skal overtredelsen følges opp, jf. pbl. § 32-1. Målet med å følge opp overtredelsen er å tilbakeføre det ulovlig oppførte tiltaket. Dette kalles i loven for retting, og henviser til at tiltaket må rives/fjernes/endres etc. slik at situasjonen blir i henhold til gjeldende bestemmelser og gitte tillatelser.

Kommunen har plikt til å forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Plan- og bygningsloven med forskrifter er omfattende, og sammen med bestemmelser i kommuneplaner og reguleringsplaner er omfanget av regler som skal håndheves svært stort. Innenfor de gitte rammer og ressurser er det ikke mulig å forfølge alle overtredelser som meldes inn. Hovedregelen om at overtredelser skal følges opp har en bestemmelse i andre ledd om at dersom overtredelsen er av mindre betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge den. Dette er en beslutning som ikke kan påklages. Det er viktig å understreke at unnlatt oppfølgning ikke fører til at tiltaket blir lovlig, det vil fortsatt hefte en ulovlighet ved eiendommen.

Grensesnitt

Som hovedregel vil ulovlighetsoppfølging være adskilt fra tilsyn, men tilsyn og ulovlighetsoppfølging kan være overlappende. Tilsynets funksjon er i hovedsak preventivt og utføres som stikkprøver. Ulovlighetsoppfølgning er en reparerende funksjon, men målet er også at det skal ha en preventiv effekt for tilsvarende tiltak. Ved ulovlighetsoppfølgning må det imidlertid foreligge en overtredelse eller en mistanke om overtredelse. Det er ikke anledning til å drive ulovlighetsoppfølgningen som en oppsøkende virksomhet uten forutgående mistanke om overtredelse.

3. Virkemidler og reaksjoner

Plan- og bygningsloven har bestemmelser om hvilke virkemidler og reaksjoner som kan benyttes for å forfølge overtredelsene. Virkemidlene og reaksjonene skal bidra til at avviket eller ulovligheten rettes slik at situasjonen blir i tråd med gitte tillatelser og gjeldende bestemmelser. Før virkemidlene eller reaksjonene vedtas skal den ansvarlige varsles. Nedenfor gis det en kort oversikt over virkemidlene i plan- og bygningsloven kapitlene 23, 31 og 32:

  • Frata ansvarsrett og advarsel om å frata ansvarsrett: ansvarsretten skal fratas ved alvorlige overtredelser, manglende dugelighet, pålitelighet og ved manglende kvalifikasjoner.
  • Pålegg om retting og stans: kan omfatte retting, opphør av bruk, forbud mot fortsatt virksomhet og stans av arbeid.
  • Pålegg om stans og opphør med øyeblikkelig virkning: kan være aktuelt dersom en bygning er tatt i bruk uten nødvendig tillatelse, eller dersom arbeider er igangsatt uten tillatelse.
  • Tvangsmulkt: skal sikre rettidig oppfyllelse av pålegg. Tvangsmulkt ilegges som et engangsbeløp, en løpende mulkt eller en kombinasjon av engangsbeløp og løpende mulkt.
  • Overtredelsesgebyr: kan ilegges selv om det er gitt pålegg som er etterkommet. Må påvises skyld i form av forsett eller uaktsomhet.
  • Forelegg: manglende etterlevelse av pålegg kan følges opp med forelegg. Den ansvarlige kan bringe forholdet inn for domstolene dersom forelegget ønskes overprøvd.

Dersom en eventuell overtredelse er vesentlig og den ansvarlige har handlet forsettlig eller grovt uaktsomt, bør forholdet anmeldes til politiet.

4. Tilsyn

Målsetting

Kommunens overordnede mål med tilsyn er å påse at tiltak oppføres med god kvalitet, samt å forebygge og redusere byggfeil. Tilsyn har videre som mål å bidra til at aktørene er kjent med og følger regelverket, og at de gjennomfører sine oppgaver i henhold til ansvarsretten.

Lillestrøm kommune fokuserer i hovedsak på tilsyn i pågående byggesaker. Tilsyn føres da parallelt med byggesaksbehandlingen, og det er viktig at tilsynet åpnes tidlig i byggesaksprosessen.
Kommunen har som mål å føre tilsyn tilsvarende minst 10 % av antall byggesaker årlig. Antall utførte tilsyn beregnes ut ifra antall tema det føres tilsyn med.

Videre har kommunen som mål å øke sin kompetanse og ressursbruk på tilsyn kommende toårsperiode.

Prioriteringer

  • Kommunen skal i en toårsperiode fra 1. januar 2020 prioritere tilsyn med kravene til kvalifikasjoner i tiltaket og krav til produktdokumentasjon av byggevarer, jf.
    byggesaksforskriften (SAK10) § 15-3.
  • Utover de lovpålagte områdene skal kommunen prioritere sikkerhet i bruk og sikkerhet ved brann.
  • Andre innsatsområder og temaer for tilsyn er krav til kvalitetssikringssystem og tekniske krav i byggteknisk forskrift (TEK17).

Kommunen vil prioritere saker med konsekvenser for innbyggernes sikkerhet og saker med byggfeil.

5. Ulovlighetsoppfølgning

Målsetting

Kommunen er pålagt å følge opp ulovligheter som avdekkes, jf. kapittel 32 i plan- og bygningsloven. Det følger imidlertid av plan- og bygningsloven § 32-1 at kommunen kan avstå fra å forfølge overtredelser av mindre betydning.

Prioriteringer

  • Oppfølging av henvendelser med fare for liv og helse fra offentlige myndigheter og tjenesteytere, innbyggere og næringsliv.
  • Oppfølging av henvendelser om ulovlige byggearbeider som medfører fare for at miljøkvaliteter forringes i landbruks-, natur- og friluftsområder. Denne prioriteringen er nært knyttet til kommunens bærekraftmål om klima og miljø.
  • Oppfølging av henvendelser som omhandler sikkerhet mot kvikkleireskred.
  • Oppfølging av henvendelser om ulovlig beboelse og bruksendring uten byggetillatelse, men der det ikke er umiddelbar fare for liv og helse (det ulovlige tiltaket og/eller bruksendringen har tilstrekkelig brannrømning).

Unnlatt oppfølging

At kommunen unnlater oppfølging av ulovlige søknadspliktige tiltak etter kapittel 32 i plan- og bygningsloven innebærer ikke at utførte tiltak er lovlige. Det er den som eier eiendommen som har ansvaret for at alle tiltak på eiendommen er søkt om og at det er gitt tillatelse og ferdigattest.
Tiltak der Lillestrøm kommune vil vurdere om det kan unnlates oppfølging:

  • Mindre tiltak som ikke påvirker allmenn sikkerhet, miljø eller helse negativt
  • Brudd på plan- og bygningsloven som anses å være mindre alvorlige og ellers ivaretas av privatrettslig lovverk.
  • Frittliggende byggverk og tilbygg som etter byggesaksforskriften er unntatt søknadsplikt, men som er avhengig av dispensasjon.

Det understrekes at dette er saker hvor det kan vurderes å unnlate oppfølging. Vurderingen må gjøres konkret i hver enkelt sak.

6. Samarbeid med andre myndigheter

Samarbeid med andre aktuelle myndigheter er vesentlig for å avdekke avvik, aktører med manglende kompetanse, ulovligheter, m.m. Lillestrøm kommune ønsker å samarbeide med Nedre Romerike brannvesen, Arbeidstilsynet, Skatteetaten, Mattilsynet og Politiet. Spesielt ønskes det tett samarbeid med Nedre Romerike brannvesen.

7. Finansiering

Tilsyn og ulovlighetsoppfølging er finansiert gjennom byggesaksgebyrene som følger av kommunes gebyrregulativ. I all hovedsak er det ordinær saksbehandling som dekker finansieringen, og sanksjonsmulighetene tvangsmulkt og overtredelsesgebyr dekker i liten grad ressursbruken.

8. Ressurser

Tilsyn og ulovlighetsoppfølging er lagt til avdeling for stedsutvikling, men følger opp saker for både byutvikling og stedsutvikling. Tilsyn og ulovlighetsoppfølgning er skilt ut som en egen enhet, som sikrer at det avsettes tilstrekkelig med ressurser til disse områdene.

Illustrasjon strategi for tilsyn og ulovlighetsoppfølging.PNG

9. Rapport og revidering

Tilsynsrapporter skal utarbeides etter hvert tilsyn i tråd med byggesaksforskriften § 15-2, og arkiveres i den enkelte tilsynssak.

Det skal utarbeides årlig rapport over enhetens aktivitet ved utgangen av hvert år. Antallet innkomne og avsluttede ulovlighetssaker skal rapporteres, samt antallet åpnede og avsluttede tilsyn.

Strategien skal revideres årlig, samtidig med årlig rapportering.